Поделиться
Коррупция при госзакупках ИТ: рецепты противодействия
О высокой коррумпированности российского госзаказа в сфере ИТ уже в открытую говорят в Кремле, но борьбой с откатами отечественным чиновникам пока занимаются лишь власти США и Европы. Разочарованные бездействием российских правоохранителей эксперты предлагают уменьшить воровство путем резкого сокращения госзаказа на информатизацию и вернуться к советской системе приемки работ. Полная версия статьи опубликована в №52 журнала CNews."Чтобы определить, насколько вероятен сговор организатора торгов и конкретного поставщика-участника, необходимо посмотреть не только сроки выполнения, объем работ и их стоимость, но и другие условия и ограничения, указанные в документации о проведении торгов, техническом задании и проекте госконтракта", — рассказывает Андрей Храмкин, директор Института госзакупок Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Но сказать точно, "заточена" ли процедура под кого-то определенного и под кого именно, по его мнению, может лишь компетентный в предмете закупки специалист.
Еще один источник информации, способный указать на коррупционеров — реестр госконтрактов. "Если в результате анализа закупок данной продукции выясняется, что организации-заказчику в предыдущие годы ее поставлял один и тот же поставщик или аффилированные фирмы, то вероятность честных торгов невелика", — уверен Храмкин.
Несмотря на наличие целого ряда факторов, по которым можно определить "порочную" схему, целенаправленно на российском ИТ-рынке этим никто не занимается. Специалисты — а это, как правило, сотрудники компаний-конкурентов — редко бывают заинтересованы в том, чтобы ссориться с богатыми заказчиками. Разбирательства чаще всего ограничиваются жалобами в ФАС и далеко не всегда приносят желаемого результата заявителям. До суда доходит куда меньшее число поставщиков, а случаи наказания чиновников и коммерсантов за участие в откатных схемах — это вообще небывалое дело.
Леониду Волкову неизвестны случаи, когда участники госконтрактов в сфере ИТ были уголовно наказаны за коррупцию. "Таких прецедентов очень мало, и обычно в этих случаях наказание принимают на себя начальники среднего звена. Руководители высшего уровня выходят из коррупционных скандалов без каких-либо последствий", — констатирует Ольга Ускова. "Чаще это касается чиновников уровня субъектов и муниципалитетов. Но надо признать, что до конкретных судебных решений доходит очень немного уголовных дел, — подтверждает Андрей Храмкин. — Доказать факт взятки всегда крайне трудно".
Парадоксально, но об откатах, получаемых российскими чиновниками от внедрений ИТ-систем, даже на Западе говорят чаще, чем у нас. За последний год инициированы проверки и расследования в США и Германии в отношении компаний Diebold и HP, чьи российские офисы подозреваются в даче взяток чиновникам в России. Причем ситуация с HP удивительна тем, что компанию подозревают в выстраивании коррупционной схемы с Генпрокуратурой РФ. Несколько лет назад российские правоохранители живо интересовались поставками техники IBM в Пенсионный фонд. Руководителя ПФР позже уволили, чем все и ограничилось. А некоторые системные интеграторы, у которых проводились обыски по этому делу, показывали CNews справки о том, что милиция к ним претензий не имеет.
Back in the U.S.S.R.
Участники рынка предлагают разные способы борьбы с коррупцией, у каждого из которых есть свои сложности (см. таблицу). "Для этого необходимо просто создать технологически четкий и прозрачный механизм приемки работ и ввести жесткие санкции за его нарушение", — считает Ольга Ускова из Cognitive. Ведь коррупция в ИТ-секторе процветает за счет того, что "можно сделать систему лишь на часть от заявленного функционала или не сделать ее совсем — и при этом успешно оформить сдачу проекта", добавляет она.
Основа механизма приемки, по мнению Усковой, это независимые технические регламенты, позволяющие определить, выполнены работы в рамках госзаказа или нет, а также описывающие, в чем заключается процедура сдачи информационной системы: "Госзаказчик может свободно подписать акт приемки и положить ИТ систему на склад, и никто не сможет его уличить или обвинить в нецелевом расходовании средств, поскольку действующие на этот случай правовые нормы носят нечеткий характер".
В Советском Союзе, например, такое было просто невозможно, говорит Ускова: "Тогда существовала специальная система ГОСТов, в соответствии с которой определялось, в полном ли объеме реализован проект. Сам проект считался выполненным только тогда, когда он вступал в стадию не опытной, а промышленной эксплуатации, то есть — его работу можно было наглядно увидеть в действии".
Поддерживает предложение Усковой Алексей Новодворский, заместитель генерального директора "Альт Линукс". По его мнению, результаты работ, прошедших приемку, должны быть публичными. Если речь идет о разработке программных продуктов, то в открытом доступе должны выкладываться их коды. Серьезная приемка работ возможна только при их обязательном последующем контроле, а прозрачность приемки немыслима без публикации всех отчетных материалов и заключений экспертов, добавляет Новодворский.
Напомним, что в 2005 году по инициативе Минэкономразвития публичными стали проекты, выполненные по программе "Электронное правительство". "Публикация в открытом доступе результатов работ, полученных по государственным контрактам, позволит повысить качество проводимых по заказу органов власти работ за счет обеспечения их прозрачности. И исполнители, и заказчики, зная, что результаты их деятельности будут выставлены на всеобщее обозрение в интернете, будут более ответственно относиться к своим обязанностям", — было сказано в заявлении министерства. Однако спустя несколько лет сайт, на котором размещалась эта информация, был закрыт.
Как бороться с коррупцией при госзакупках на информационные технологии
| Предложения | Сдерживающие факторы |
| Создать технологически четкий и прозрачный механизм приемки работ и ввести жесткие санкции за его нарушение | Отсутствие соответствующих технических регламентов |
| Публиковать в открытом доступе все результаты принятых работ, кодов разработанного ПО и смету исполнителя | Отсутствие соответствующего требования в законодательстве |
| Создать единого госзаказчика в сфере ИТ, в наблюдательный совет которого должны войти уважаемые представители отрасли | Коррупция столь глубока, что про любого "уважаемого представителя" может возникнуть вопрос о стоимости его "покупки" |
| Резко сократить объема госзаказа на ИТ и монетизировать электронные сервисы не из бюджета, а платежами тех пользователей, которым они нужны | Возможно лишь при сокращении функций государства и числа госчиновников, так как госзаказ служит для исполнения этих функций |
| Неправомерно проигравшие участники конкурсов должны активнее использовать механизмы обжалования результатов | Компании часто не заинтересованы ссориться с заказчиками и конкурентами, рассчитывая на другие заказы от первых и субподряды от вторых |
| Основная масса конкурсных процедур года должна начинаться в декабре предыдущего года и заканчиваться летом | Для этого необходимо решить проблему своевременного выделения средств на госзакупки Минфином |
Источник: CNews Analytics, мнения экспертов, 2010
Екатеринбургский депутат Леонид Волков уверен, что можно победить коррупцию, создав единого госзаказчика в сфере ИТ, в наблюдательный совет которого должны войти уважаемые представители отрасли. Такой орган, по его мнению, позволил бы обеспечить контроль над качеством выставляемых на торги заявок, а также исключить коррупционный фактор, став организацией, не заинтересованной непосредственно в освоении бюджета того или иного ведомства.
Более радикальный подход — резкое сокращение объема госзаказа в сфере ИТ и передача ряда проектов коммерческим компаниям. "Сервисы электронного правительства должны монетизироваться не из бюджета, а платежами тех пользователей, которым они нужны", — говорит Волков. Государству же надо направить свои усилия и финансовые возможности в другое русло: на консолидацию информации и повышение качества информационных ресурсов, т.е. не писать или заказывать ПО, а развивать информационные ресурсы, с которыми этому ПО предстоит взаимодействовать.
Некоторые перечисленные предложения может взять на вооружение Минкомсвязи, курирующее программу "Информационное общество" (в соответствии с ней будут внедряться ИТ-решения в госсекторе в 2011-2020 гг.). Например, для публикации разработанного по госзаказу ПО планируется создать фонд алгоритмов и программ, говорит CNews чиновник министерства. Кроме того, на Минкомсвязи была возложена функция координатора ИТ-расходов ведомств (в 2011-2013 гг. на мероприятия, связанные с этой функцией, планируется израсходовать 75 млн руб.). А совместно с Минэкономразвития Минкомсвязи будет заниматься мониторингом качества реализации программы "Информационного общества" (общие расходы двух министерств на эти работы составят в 2011-2013 гг. 135 млн руб.).
Пока чиновники решают, как повысить эффективность государственных расходов на информатизацию и снизить уровень коррупции, Андрей Храмкин из Института госзакупок призывает поставщиков, проигрывающих в конкурсах, жаловаться: "Не бойтесь обжаловать неправомерные решения государственных заказчиков. Наше законодательство о размещении госзаказов построено так, что именно вы являетесь главным контролером и главным сдерживающим фактором для недобросовестных чиновников".
Короткая ссылка
