Поделиться
Регулирование телекома: чего мы ждем от нового министра связи. Опрос
Новому министру цифрового развития и связи Константину Носкову придется решать ряд сложных задач в регулировании телекоммуникационной отрасли. Прежде всего, необходимо обеспечить реализацию требований Закона Яровой, не разорив при этом операторов связи. Также министерству предстоит обеспечить прозрачное распределение частот для сетей 5G, выдержав натиск лоббистов разных мастей. CNews анализирует эти и другие потребности отрасли и граждан.«Закон Яровой»: как спасти отрасль и победить террористов
Назначение Константина Носкова министром цифрового развития и связи совпало по времени с вступлением в полную силу требований «закона Яровой» - пакета «антитеррористических» законов, соавтором которых выступила депутат Ирина Яровая. Закон, принятый в 2016 г., обязал телекоммуникационные компании хранить данные о переговорах их абонентов в течение трех, а с 1 июля 2018 г. - и содержимое самих переговоров сроком до полугода.
Вступление в силу нормы о хранении содержимого переговоров абонентов не случайно было отложено на два года. Эта крайне болезненная мера, требующая от операторов связи гигантских затрат - назывались оценки до 5 трлн руб. При этом законодатель предоставил Правительству России право самому определить, какие именно данные и сколько надо будет хранить операторам - с этой целью в законе использовалась формулировка «до полугода».
Соответствующее постановление правительства было принято весной 2018 г., то есть незадолго до вступления в силу требований закона. Правительство решило, что записи телефонных переговоров должны будут хранить максимально возможный срок - полгода, причем сразу с 1 июля 2018 г.
В случае с передачей данных было принято компромиссное решение. Хранение соответствующего трафика начнется 1 октября 2018 г. Операторам связи предстоит сдать Роскомнадзору и ФСБ системы хранения данной информации. При этом операторам нужно будет выделить емкость, необходимую для хранения всего объема трафика своих абонентов за месяц, предшествующий дате сдачи системы.
решать ряд сложных задач в регулировании телекоммуникационной отрасли
Ежегодно емкость хранения трафика абонентов должна будет увеличиваться на 15%. В 2022 г. правила хранения трафика будут пересмотрены. Таким образом, в случае с трафиком передачи данных, объемы которого превышают объемы передачи голоса, операторам связи не придется хранить данные весь отведенный срок. Затраты одного крупного оператора на реализацию данных требований оцениваются в 35 млрд руб. - 40 млрд руб.
В то же время не были реализованы ранее озвученные идеи об отказе от хранения, не интересного спецслужбам, но занимающего огромный объем данных торрентов, IP-телевидения и т.д. Коллапса отрасли удалось избежать, но затраты на реализацию «закона Яровой» все равно будут огромными.
Кроме того, остается еще масса нерешенных вопросов, в частности, с сертификацией оборудования, для хранения данных. Ситуация усугубляется еще и тем, что в 2016 г, подписывая «закон Яровой», Президент России Владимир Путин поручил обеспечить его реализацию на базе отечественного оборудования.
Большие траты на реализацию требований «закона Яровой» отвлекут операторов связи от инвестиций в развитие своих сетей. В числе прочего может быть задержано строительство сетей будущего, пятого поколения сотовой связи (5G).
Между тем, 5G является одной из основных тем принятой в 2017 г. программы «Цифровая экономика». Телекоммуникационные операторы даже пролоббировали включение в программу пункта о переносе срока вступления в силу «закона Яровой» для компаний, реализующих поставленные перед «Цифровой экономикой» задачи.
Минкомсвязи предстоит искать пути выхода из сложной ситуации. С одной стороны, выполнить требования «закона Яровой». С другой стороны, не допустить прекращения операторами развития своих сетей и обеспечить начало строительства сетей 5G. Министерству придется искать непростой компромисс между интересами силовиков и бизнеса.
Огромные траты на реализацию Закона Яровой делают еще более мрачной картиной в телекоммуникационной отрасли, переживающей в последнее время период стагнации. Возможности для роста бизнеса операторов связи практически исчерпаны. Основные «сливки» снимают интернет-компании - поставщики OTT-сервисов.
«Сетевой нейтралитет» или налог на иностранные интернет-компании
Еще несколько лет назад Федеральная антимонопольная служба (ФАС) начала разработку законопроекта о так называемом «сетевом нейтралитете». Он обязывает интернет-провайдеров пропускать все виды трафика на одинаковых условиях. Такой подход выгоден OTT-сервисам, так как он не позволяет провайдерам приоретизировать собственные ОТТ-сервисы в ущерб сторонним. Самим же операторам связи такой подход не выгоден: они хотели бы создавать свои сервисы и, в идеале, получать деньги от поставщиков OTT.
В России дискуссии о «сетевом нейтралитете» закончились подготовленной ФАС декларацией об основных принципах в данной сфере. А в США, где этот принцип действовал ранее, в 2017 г. была попытка законодательно отменить «сетевой нейтралитет». Но недавно рабочая группа Совета Федерации по «Цифровой экономики» предложила все-таки ввести в России данный принцип.
Операторы связи ожидаемо выступили против. Более того, «Союз LTE» - организация, объединяющая «Вымпелком», МТС, «Мегафон» и «Ростелеком» - начали разработку законопроекта, который бы обязал иностранные интернет-компании наподобие Google и Facebook компенсировать российским провайдерам затраты на реализацию «закона Яровой».
В случае принятия такого закона останется большим вопросом, будут ли западные интернет-гиганты его исполнять. В случае с «сетевым нейтралитетом» Минкомсвязи также придется искать компромисс между интересами операторов связи и интернет-компаний.
Нормативные «дыры» в регулировании Wi-Fi
В сфере безопасности телекоммуникаций остается еще ряд нерешенных проблем. В 2014 г. в России ввели обязательную идентификацию пользователей точек доступа Wi-Fi. Однако для владельцев точек доступа, не являющихся операторами связи, отсутствует наказание за невыполнение данного требования.
В 2015 г. было решено ввести штрафы за анонимный Wi-Fi для лиц, не являющихся операторами связи. Но Минкомсвязи так и не смогло согласовать проект соответствующего нормативного акта. Предполагалось, что обязанность проверки владельцев хот-спотов ляжет на плечи МВД, однако сами полицейские оказались не рады такой перспективе.
Еще раньше, в 2012 г., в законодательстве была принята норма, обязывающая владельцев хот-спотов фильтровать контент, опасный для детей. Однако Минкомсвязи также не смогло согласовать проект нормативного акта, регламентирующего выполнение данных требований. В итоге оба вопроса «повисли в воздухе».
Отмена внутрисетевого и национального роуминга
Давление на сотовых операторов началось и в другой сфере - в сфере роуминга. В 2017 г. Федеральная антимопонольная служба (ФАС) потребовала от сотовых операторов «большой четверки» - «Вымпелком», МТС, «Мегафон» и Tele2 - отменить внутрисетевой роуминг. Также было высказаны претензии и относительно национального роуминга.
Параллельно в Госдуму были внесены два законопроекта о запрете как внутрисетевого, так и национального роуминга. Сотовые операторы пытались поначалу сопротивляться: внутрисетевой роуминг был отменен в части ликвидации платы за входящие вызовы с номеров из региона пребывания абонента. Входящие вызовы с номеров из других регионов, включая домашнего региона абонента, оставались платными.
ФАС оказалась недовольна таким решением. В итоге в конце лета 2018 г. все четыре крупных оператора, «Вымпелком», МТС, «Мегафон» и Tele2, полностью отменили внутрисетевой роуминг. Операторам придется потерять часть доходов.
Параллельно Госдума приняла в первом чтении законопроект о запрете внутрисетевого и национальногого роуминга. Окончательное утверждение данного документа сулит новые проблемы сотовым оператором.
Основной регион, где еще остался национальный роуминг это Крым: здесь отсутствуют сети федеральных сотовых операторов. Каким образом здесь можно отменить национальный роуминг, не представляется понятным. Кроме того, у Tele2 нет своих сетей в целом ряде российских регионов.
Наконец, в России остается еще некоторое количество региональных сотовых операторов, которые также не смогут отменить национальный роуминг. Остается надеяться, что Минкомсвязи и правительство не будут занимать популистскую позицию и проведет необходимую разъяснительную работу с законодателями.
Технологическая нейтральность не для всех
Под руководством Николая Никифорова Минкомсвязи проделало огромную работу в области либерализации управления радиочастотным спектром. Новые частоты стали распределяться на прозрачной основе - с помощью аукционов. Это сняло злоупотребления при распределении частот и обеспечило госбюджет доходом - в ходе двух аукционов частоты были проданы за 14,55 млрд руб.
Также был введен принцип технологический нейтральности, когда оператор, имея частоты для какой-то технологии, может без дополнительных разрешений начать использовать их для более современных стандартов связи. Это обеспечило операторам большую гибкость при строительстве сетей четвертого поколения стандарта LTE.
Однако принцип технологической нейтральности не был введен в полной степени. В частности, сети LTE можно использовать на частотах, выданных ранее для предыдущих поколений сотовой связи - GSM и UMTS (3G). А вот сети фиксированной беспроводной связи стандарта WiMAX на LTE в массовом порядке переводить нельзя.
В итоге компания «Энлаин», имеющая полосу частот в Москве в диапазоне 2,3 - 2,4 ГГц, не смогла перейти с WiMAX на LTE. Хотя ранее, еще до введения принципа технологической нейтральности, ряд WiMAX-операторов смог перейти на LTE. Так, например, поступила компания «Скартел» (бренд Yota). Налицо неравноправие между различными операторами связи, которое регулятору следовало бы устранить.
Пустующие полосы частоты
Судьба всего диапазона 2,3 - 2,4 ГГц печальна. В 2010 г. данный диапазон по всей стране был отдан компании «Основа Телеком», которая должна была обслуживать Минобороны. Идею создания такой компании выдвинул занимавший тогда пост министра обороны Анатолий Сердюков, ее поддержал Дмитрий Медведев, в то время Президент России.
Компания начала строить LTE-сети. Но после того, как министром обороны стал Сергей Шойгу, военное ведомство перестало согласовывать выделение «Основе Телеком» разрешений на использование частот. Дмитрий Медведев, ставший к тому моменту премьер-министром, дал поручение Минкомсвязи обеспечить работу компании. Но в итоге «Основа Телеком» была закрыта.
Теперь Минкомсвязи предстоит найти применение для данного диапазона. Неиспользованными оказываются еще несколько диапазонов. В частности, компания «Антарес» владеет частотами в начале диапазона 1,9 ГГц (1900 - 1920 МГц). Компания долгое время судилась за частоты в конце этого диапазона (1980 - 2000 МГц), но безуспешно. В 2015 г. «Антарес» решился начать строить сеть на одном участке частот, но в итоге проект был свернут.
Также остаются неиспользованными частоты и в начале диапазона 1800 МГц. Они были скуплены компанией «НИРИТ Синвей», собиравшейся строить сети китайского стандарта беспроводной профессиональной связи NG-1. Однако компания не получила радиочастотные разрешения, а в 2016 г. у нее были отозваны частоты.
Остается неиспользованным и ряд полос частот, уже распределенных для LTE. В 2012 г. МТС, «Вымпелком», «Мегафон» и «Ростелеком», впоследствии передавший свои сотовые активы Tele2, получили частоты для сетей 4G в диапазонах 2,5 - 2,7 ГГц и 700 - 900 МГц. При этом второй из этих диапазонов был поделен еще на два диапазона - 690 - 790 МГц и 790 - 890 МГц.
Но работать в нижнем из этих диапазонов - 690 - 790 МГц - сотовые операторы так и не смогли. Уже после выделения частот сотовым операторам Владимир Путин запретил распределять частоты без согласия эфирных телевещателей, так как последние претендуют на данный диапазон для развития цифрового эфирного телевидения.
В итоге Главный радиочастотный центр (ГРЧЦ) отказался согласовать заявки сотовых операторов на выделение частот в этом диапазоне. Операторы пытались судиться, но безуспешно. Между тем, запуск частот в этом диапазоне необходим для того, чтобы сети LTE начали работать в «глубинке». Новому руководству предстоит заняться решением данной коллизии, которая создает проблемы как операторам связи, так и потребителям.
Как распределять частоты для 5G?
Частотный вопрос особенно обострится с запуском сетей 5G. Здесь снова возникнет дилемма с технологической нейтральностью. Наиболее перспективным диапазоном для 5G является 3,5 ГГц. И ряд компаний уже обзавелись частотами в данном диапазоне. «Ростелеком» купил группу компаний Freshtel с соответствующими частотами на всей территории страны. «Мегафон» приобрел компанию «Неопринт» с частотами в этом же диапазоне в Москве.
«Ростелеком» хочет выступить в роли инфраструктурного оператора: построить сеть 5G, которую бы использовали другие операторы связи. Соответствующий пункт был включен в программу «Цифровая экономика». Однако «большая тройка» скептически смотрит на такое предложение.
Более того, «Вымпелком» выступил против того, чтобы частоты, ранее выданные под другие технологии, были переведены под 5G. Компания предлагает распределять их на аукционах. Новому руководству Минсвязи придется искать «соломоново решение», которое позволило бы удовлетворить интересы различных участников отрасли связи, выдержав при этом давления влиятельных лоббистов с разных сторон.
Буксующий процесс ликвидации цифрового неравенства
Одним из главных достижений экс-министра связи Николая Никифорова стал запуск в России механизма ликвидации цифрового неравенства. С этой целью в 2014 г. с «Ростелекомом» был заключен десятилетний контракт на оказание услуг универсального обслуживания в качестве единого поставщика. Исторически к универсальным услугам связи относились таксофоны и пункты коллективного доступа (ПКД).
Став единым поставщиком, «Ростелеком» взял на себя обязательство провести магистральные волоконно-оптические линии связи (ВОЛС) со скоростью не менее 10 Мбит/с во все населенные пункты с числом жителей от 250 до 500 человек. Там же должны быть установлены точки доступа Wi-Fi. Данные мероприятия и получили название проекта устранение цифрового неравенства (УНЦ). «Ростелеком» за 10 лет должен получить от государства до 163 млрд руб.
Изначально предполагалось, что проект УНЦ будет реализован к 2019 г. Предоставление операторами универсальных услуг компенсируется федеральным бюджетом за счет средств Резерва универсального обслуживания, в который все операторы связи перечисляют 1,2% от своей выручки.
Изначально было понятно, что средств данного Резерва не хватит на строительство сетей связи в рамках УНЦ. Но превышение расходов на организацию универсального обслуживанию над платежами в Резерв универсального обслуживания должно было происходить только первые несколько лет действия контракта государства с «Ростелекомом».
После завершения строительства сетей УНЦ капитальные затраты сводились к нулю, а операционные затраты должны были быть меньше платежей из Резерва универсального обслуживания. Соответственно, «Ростелекому» следовало найти финансирование на первые несколько лет действия контракта. После же завершения строительства сетей УНЦ у «Ростелекома» появлялась возможность для возврата полученных средств.
Необходимую схему предложил организовать Российский фонд прямых инвестиций (РФПИ). Предполагалось за счет средств Фонда национального благосостояния и зарубежных фондов собрать для «Ростелекома» 67,5 млрд руб. Однако схема использовалась только один раз в 2014 г., когда РФПИ предоставил «Ростелекому» заем на 10 млрд руб. С тех пор «Ростелекому» пришлось самому искать финансирование.
Ситуация усугублялась из-за долгов государства перед операторами универсального обслуживания, размер которых на начало 2014 г. составлял 10,9 млрд руб. Кроме того, при формировании федерального бюджета правительство периодически принимало решения изымать средства Резерва универсального обслуживания на цели, отличные от телекоммуникационной отрасли. Например, в 2016 г. в Резерв было собрано 14,8 млрд руб., но на финансирование универсальной услуги из них было направлено только 7,9 млрд руб.
Никифоров пытался этому противостоять, но безуспешно. Долги перед операторами универсального обслуживания, скопившиеся до 2014 г., удалось погасить. Но по текущему контракту с «Ростелекомом» происходило недофинансирование. В результате в 2016 г. Минкомсвязи разрешило «Ростелекому» отключить ПКД, чтобы не мешать строить сети для УЦН.
Между тем, Закон «О связи» обязывает иметь ПКД в каждом населенном пункте с числом жителей от 500 человек. В 2013 г., то есть еще до запуска УЦН, Минкомсвязи пыталось инициировать изменение закона в части ослабления требований к «традиционным» универсальным услугам - таксофонам и ПКД. Соответствующие предложения были одобрены Госдумой, но заблокированы Советом Федерации.
В 2017 г. Минкомсвязи предприняло новую попытку написать поправки в Закон «О связи» в части реформирования универсального обслуживания. Предполагается, что таксофоны будут устанавливаться только в населенных пунктах с числом жителей до 10 тыс. человек, а ПКД только в специально определенных поселениях. Пока же они не приняты, получается, что формально требования закона не выполняются. А, значит, у проверяющих органов в любой момент могут возникнуть вопросы к Минкомсвязи.
Кроме того, недавно Владимир Путин поручил рассмотреть вопрос об установке Wi-Fi-хот-спотов в населенных пунктах с числом жителей от 100 человек. С учетом того, что средств не хватает на выполнение текущих задач по УНЦ, реализация новых требований будет выглядеть для Минкомсвязи весьма проблематичной.
Устаревшая схема пропуска телефонного трафика
У прежнего руководства Минкомсвязи осталась нерешенной задача с реформой фиксированной телефонной связи. Существующая схема пропуска телефонного трафика создавалась в середине 2000-х годов. Тогда связь была поделена на три уровня: местный, зоновый и дальний (междугородняя и международная).
Операторы зонового уровня обеспечивают связь внутри одного региона, а также между операторами сотовой и местной связи и между операторами местной и дальней связи. Основным оператором зоновой связи является «Ростелеком».
Довольно быстро стало понятно, что зоновой уровень является искусственным. Несколько лет назад Минкомсвязи предложило разрешить операторами присоединяться как на местном, так и на зоновом уровне. Но, опасаясь потери доходов «Ростелекома», было предложено заодно поменять тарифы и на межсетевое соединение (интерконнект).
Сейчас тариф на интерконнет при звонках с сетей операторов, занимающих существенное положение («Ростелеком», МГТС и др.) на сети мобильных операторов регулируются государством и составляет 0,95 руб. за минуту. В обратную же сторону цена на интерконнект устанавливается рынком и она ниже: 0,43-0,9 руб. за минуту. Минкомсвязи предложило установить единый межсетевой тариф в обе стороны на уровне 0,53 руб. за минуту.
Но против выступили мобильные операторы и Правительство не стало принимать никаких решений. Впоследствии Минкомсвязи внесло новое предложение: выплачивать «Ростелекому» компенсацию путем умножения разницы между межсетевыми тарифами на звонки с фиксированных телефонов на сотовые и наоборот на общую продолжительность звонков с фиксированных телефонов на сотовые. Но и это предложение так и не было принято.
Между тем, спрос на традиционную телефонию неуклонно падает. Абоненты отказываются от фиксированных телефонных линий. А звонки в другие страны и города абоненты предпочитают совершать через мессенджеры - зачем платить оператором дальней связи за то, что можно получить бесплатно? В сложившейся ситуации мы ожидаем, что Минкомсвязи не будет медлить с реформой устаревших схем регулирования телефонной связи.
Либерализация доступа интернет-провайдеров в новостройки
Остается нерешенным вопрос и с недискриминационным доступом интернет-провайдеров в многоквартирные дома. Это особенно актуально для новостроек, где управляющие компании зачастую пускают в дом только одного «дружественного» провайдера. Жильцам таких домов доступ в интернет обходится дороже, чем жителям других домов с возможностью выбора нескольких провайдеров.
Еще в 2015 г. Владимир Путин поручил Минкомсвязи решить данный вопрос. Министерство подготовило законопроект, по которому управляющая компания должна была бы пускать в дом интернет-провайдера, если у него есть договор хотя бы с одним жильцом. Но документ «застрял» в межведомственных согласованиях.
В конце 2017 г. Минстрой принял новые строительные нормы, согласованные с Минкомсвязи. Они обязывают застройщиков при проектировании домов предусматривать инфраструктуру для доступа не менее двух провайдеров, обеспечивающих скорость не ниже 100 Мбит/с. Тем не менее, проблема недисикриминационного доступа в многоквартирные дома остается нерешенной и тормозит развитие современных услуг связи.
Короткая ссылка
