Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» был подписан президентом 05.04.2013 и вступит в силу с началом следующего года. “Пилотами” для него стали такие госкорпорации как “Росатом”, а также ряд российских регионов.

Законом регламентируется создание федеральной контрактной системы (ФКС), которая должна сменить на боевом посту стоящий на страже государственных интересов широкоизвестный 94-ФЗ ("О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"). ФКС планировалось принять еще в прошлые годы, создавалась она трудно, процесс законотворчества сопровождался активным противостоянием заинтересованных ведомств.

Звучали аргументы о необходимости преемственности с 94-ФЗ. Немало полезного разработчики смогли почерпнуть у развитых стран, например, из опыта построения ФКС США. То, какой будет отечественная контрактная система, окончательно определит нормативная база, насчитывающая десятки документов, которые предстоит окончательно довести до ума, согласовать и принять до конца текущего года.

Пока же наиболее предметно об ФКС могут высказаться не практики, которые ею еще не руководствуются, а эксперты, принимавшие участие в длительных обсуждениях № 44-ФЗ еще на стадии проекта. Главным отличием они единогласно считают то, что ФКС – это, действительно, некая система, комплексный подход к процессу планирования, осуществления и анализа последствий госзакупок, а не жесткое предопределение его отдельных фрагментов и моментов, пускай и весьма важных.

“Старый”, но еще нужный 94-ФЗ

Тема изъянов действующего 94-ФЗ не раз становилась предметом дискуссий, в которых принимали заинтересованное участие ИКТ-компании, работающие с госсектором. Одними из лидеров в этом деле стали ИТ-аутсорсеры.

“Открытый конкурс, на законных основаниях, может быть организован в бумажной форме, причем так, что станет недоступным (или крайне неудобным) для многих участников рынка ИТ-услуг по срокам и требованиям к обеспечению заявки. Бюджет обычно выделяется штатному ИТ-подразделению, поэтому часто возникнет проблема целевого использования средств. Серьезной проблемой также является отсутствие стандартизации ИТ-проектов и мн.др. – перечисляет типовые трудности последних лет директор направления аутсорсинга Федерального Казначейства ГК "Ай-Теко" Федор Гриценко. – Объем госзаказа в сфере ИКТ, как правило, выставляется на тендеры не единым лотом, а по частям”. Данная проблематика мешает, например, разработчикам ПО, ощутимо замедляет ход информатизации в стране.

“Сложившаяся система государственного заказа (по 94-ФЗ) весьма инерционна. Создавать ИС в строгом соответствии с ГОСТ 32.601 (Автоматизированные системы. Стадии создания) - практически невозможно, – рассказывает Андрей Синяченко, технический директор департамента инфраструктурных решений компании “АйТи”. – Закон требует объявления отдельных аукционов для закупки проектной документации, аппаратных и программных компонентов решения и услуг по внедрению. Определенная логика в таком подходе, конечно, есть”.

“Но если следовать букве закона, то от процесса бюджетирования расходов ведомства на обследование и проектные работы до бюджетирования госзатрат на реализацию проекта - проходит как минимум год, - продолжает спикер. - На реализацию проекта уходит еще от года и более. Мало того, что за все это время успевают устареть и материалы обследований, и проектное решение. Но и само оборудование, зачастую, снимается с производства, становится недоступным для заказа. Нередко, и сам госзаказчик перестает существовать - слияния и разделения различных ведомств происходят у нас постоянно. Если речь идет о создании элементов электронного правительства - то тут все особенно наглядно. Ведь именно здесь часто приходится работать не по "стадиям ГОСТа", а всячески стремясь к некой дате, обозначенной в постановлении правительства”.

Впрочем, сегодня можно долго и пространно рассуждать по поводу изъянов 94-ФЗ, который оказался неудобен для поставщиков ряда технически-сложных товаров и, особенно, комплексных услуг, дорогу которым то и дело перебегали демпингующие компании.

Суть же дела в том, что на ранних этапах создания и отлаживания системы госзакупок в стране 94-й закон был необходим и сыграл определенную позитивную роль, в частности, в деле борьбы с коррупцией. И будет выполнять ее до конца текущего года, пока закон о ФКС не вступит в силу. Трудность задачи, решаемой 94-ФЗ, в том, что он должен быть и достаточно “жестким”, обязательным для всех, кто в нем упомянут, и “мягким”, подходящим для разных типов контрактов, причем - одновременно. С наскоку такую задачу решить не удалось. Но было время накопить опыт и применить его при разработке ФКС.

Если посмотреть на вещи немного “айтишным”, но зато свежим взглядом, и сравнить букву закона с программным кодом, то можно усмотреть то, что от написания сравнительно несложных закупочных процедур-программ, построенных преимущественно вокруг оптимизации ценового параметра, отечественные разработчики законов перешли к стадии создания полноценной ИС, которая должна стать решением множества накопившихся проблем в закупочной сфере.

Новая система будет достаточно гибкой, многопараметрической, предусматривающей итеративные улучшения с каждым новым циклом. В какой-то степени, сравнение ФКС с ИС буквальное. Ведь реализуемость положений ФКС во многом определит единая информационная система (ЕИС), автоматизирующая работу в соответствии с новым законом.

Процесс “отладки” ФКС еще не закончен, есть еще время внести существенные изменения пока она не заработает. Такого мнения придерживались многие эксперты, в частности, "Экспертное сообщество профессионалов госзаказа", опрошенные CNews в 2013 году.

Почувствуйте разницу

“Если действующий закон о госзакупках (94-ФЗ) регламентирует только этап выбора поставщика, то 44-ФЗ предусматривает регулирование всего цикла закупки, от планирования до анализа эффективности исполнения контракта, - пояснил руководитель Центра эффективных закупок Tendery.ru, председатель комитета по безопасности закупочной деятельности Национальной ассоциации институтов закупок Кирилл Кузнецов. - Сегодняшние проблемные моменты во многом связаны как раз с тем, на что действующий 94-ФЗ не распространяется: с нормированием, определением, обоснованием целесообразности закупки, требованиями к предмету и условиям закупки, а также с исполнением контракта”.

“Благодаря ФКС, расширяется и арсенал способов выбора поставщиков, в числе которых появились, например, двухэтапный конкурс и запрос предложений, - приводит примеры спикер. - Внимание уделено профессионализации закупочной деятельности: при больших объемах закупок заказчики должны будут создать контрактную службу, а в остальных случаях - выделить для решения задач закупок контрактного управляющего, ответственного за весь процесс. Для решения отдельных закупочных задач предусмотрено привлечение экспертов. Так что, - по крайней мере, в плане базовых идей, – с ФКС все выглядит вполне благополучно”.

Критериев и параметров оценки в рамках ФКС станет существенно больше. Хотя очевидно, что цена еще долгое время будет оставаться основным мерилом успеха госзакупок, демонстрирующим эффективность того или иного закона. А ответ на вопрос “Сколько удалось сэкономить при закупке?” будет и впредь решающим для очень многих.

Как бы там ни было, конструктивная задача ФКС в том, чтобы максимизировать существующий полезный эффект от госзакупок по 94-ФЗ, который, по мнению ряда экспертов, можно оценить суммой порядка трлн. руб. Предполагаемые же потери на госзакупках за 2012 г., связанные в т.ч. с несовершенством закупочного законодательства, официально оцениваются в районе 0,3 трлн. руб.

В 44-ФЗ гораздо больше внимания уделяется как гарантированному конечному результату для госзаказчика, так и, необходимой для этого, добросовестности со стороны конкурсантов. “В новом законе предусмотрены меры борьбы с ценовым демпингом. Установлено, что участники закупки будут вынуждены предоставлять повышенное обеспечение контракта, а также подтверждать свою репутацию и стаж на рынке исполненными без замечаний (пеней и штрафов) аналогичными контрактами, - перечисляет Артем Вилкин, проректор, зав. консалтинговым учебно-методическим центром ФГУП ДСО ФМБА. – Нашли отражение и положения, регулирующие привлечение субподрядчиков. В одном случае исполнители будут обязаны информировать заказчиков о привлечении таковых, а в других - привлекать к субподряду субъектов малого предпринимательства и социально ориентированные организации”.

Одним из документов, готовящих почву для того, чтобы ФКС заработала в полную силу, стала дорожная карта ("Расширение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к закупкам инфраструктурных монополий и компаний с государственным участием"), утвержденная распоряжением Правительства N 867-р от 29 мая 2013 г., где отдельно рассмотрены вопросы, касающиеся высокотехнологичной и инновационной продукции.

Вырастет ли конкуренция при закупках?

Насколько суровыми и действенными окажутся заложенные в ФКС меры по отношению ко всякого рода виртуозным оптимизаторам, ловко затачивающим свои поставки под нужные требования, мы сможем узнать, подводя итоги, примерно через год. Вопрос об устранении из системы закупок мнимых конкурентов типа аукционных и прочих “троллей” достаточно актуальный.

Специалисты по ИБ любят в похожих случаях вспоминать про “борьбу брони и снаряда”, бесконечную по своей сути. Чего мы делать, пожалуй, пока не будем. Ведь вполне возможно, что определенную позитивную роль сыграет то, что ФКС, по сравнению с 94-ФЗ, стала более конкурсной, а также более открытой к разным категориям поставщиков, т.е. более ориентированной на действительную конкуренцию.

“Возможности для поддержки отечественного поставщика в закон заложены практически неограниченные - вплоть до запрета приобретения определенной продукции за рубежом, - освещает другой аспект темы г-н Кузнецов. - Вопрос лишь в том, как это будет реализовано на уровне подзаконных актов. Правила стали гибче и в плане управления контрактом: например появилась возможность его расторжения в одностороннем порядке”.

Принимаемые меры должны привести к росту реальной, а не “бумажной” или “электронной” конкуренции, уравниванию возможностей и дополнительному оздоровлению многотрилллионнй системы госзакупок, отражающейся на всей экономике. Поскольку ФКС сулит практически всем категориям поставщиков то, что никто из них не останется обиженным невниманием государства.

“Активность зарубежных поставщиков также безусловно возрастет, - прогнозирует спикер. - Что не связано напрямую с изменениями в законодательстве. Ведь оно не содержит норм, их на это стимулирующих. Дело, скорее, в том, что за время работы по 94-ФЗ были выявлены и частично решены многие проблемы. Например - с получением электронной подписи или снятием требования по предоставлению выписки из российского ЕГРЮЛ”.

Понятно, что устранение всевозможных бюрократических препон окажется в равной степени полезным для всех категорий поставщиков. Кроме того, вступление РФ в ВТО ясно свидетельствует о том, что возможности иностранных поставщиков будут тем шире, чем больше пройдет времени с этого момента. Примечательно, что в начале 2014 г. планируется рассмотреть и вопросы, касающиеся приоритета для товаров и услуг, производимых и оказываемых отечественными поставщиками для госсектора.

Чего ждать от ФКС?

Федеральный закон от 18.07.11 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" появился следом за другими “закупочными” законами и актами. Сейчас на портале госзакупок ему, наравне с 94-ФЗ, отведен отдельный раздел.

Впрочем “следом”, в соответствии правилами формальной логики, не означает автоматически – “вследствие”. Так есть ли преемственность и действительная связь между всеми этими законами? Что изменит введение ФКС? Мнения по данным поводам практики и теоретики высказывают самые разные.

“Взаимосвязь закона о контрактной системе и других разрабатываемых и применяемых законов на сегодняшний день достаточно слабая. Например, закупки субъектов по 223-ФЗ имеют очень много принципиальных особенностей, эта специфика требует весьма отличного регулирования. Именно такие подходы мы и наблюдаем в большинстве развитых стран. Другое дело, что нынешние правила тех же государственно-корпоративных закупок (по 223-ФЗ) сами по себе - ниже всякой критики, и являются скорее требованиями по информированию о закупочной деятельности, а не правилами ее эффективного ведения,” – отметил Кирилл Кузнецов причину, по которой сложно, в ряде случаев, уверенно говорить о преемственности ФКС.

Такое “специальное информирование” станет особо-то и не нужным, если сделать данные структурированными и легкодоступными. Следует отметить, что 223-й закон относительно молод, процедуры по нему в 2012 г. часто оформлялись в непрозрачном бумажном виде в отличие от госзакупок по 94-ФЗ, где более 70% закупок “электронные”. Отсюда, во многом, и возникла отдельная потребность в предоставлении информации.

“Единым законом, объединяющим торговые процессы как для государственных так и для коммерческих секторов может стать именно «Федеральный закон о контрактной системе». В период с 2014 - 2016 гг. ФКС придет на замену 94-ФЗ. Со временем, он учтет практику 223-ФЗ и станет общим законом, в том числе и для сегмента коммерческих торгов. И, тем самым, создаст универсальный регламент для всех сфер проведения закупочных процедур, на всех уровнях закупочной инфраструктуры,” - предполагает гендиректор "ЕЭТП" Антон Емельянов.

“В ближайшие два года законодательный вектор для всех госкомпаний будет направлен на “подтягивание” их торговых процедур к электронному виду. Чтобы момент вышеописанного массового перехода не стал для госкомпаний кризисным, был плавным и не остановил закупочные процессы,” – делится он интересным прогнозом.

“В 223-ФЗ изначально не было понятия «уполномоченный орган по размещению заказов»”, - подчеркнула замминистра Нина Соломонова из управления конкурентной политики Тверской области. “Для 94-ФЗ существует порядка 5-и официально регламентированных электронных торговых площадок. Торги для государственных нужд должны проводиться исключительно на регламентированных площадках. А на какой из них - это выбор заказчика. Что создает конкурентную среду для самих площадок,” – развил тему директор одной из таких площадок Антон Емельянов.

Принципиальные удобства от сведения закупочной информации воедино, на соответствующих, подходящих для этого ресурсах, сильных сомнений ни у кого из экспертов не вызывает. Одно из преимуществ электронного предоставления данных – возможность извлекать из них и быстро сводить воедино аналитическую информацию, реализовать не на словах, а не деле открытость госзакупок, обеспечить за ними общественный контроль.

Проблемы в обозначенной области, начиная от попыток примитивного “ошибочного” шифрования при помощи латиницы вкупе с лишними пробелами, до “случайной” манипуляции с видами контрактов по принципу “пересортицы”, давно и достаточно хорошо известны. “Возможно, ФКС поможет осуществлять мониторинг. Основные же проблемы в том, что данные довольно грязные и значительная их доля некорректна,” – поделился частью проблем такого рода Иван Бегтин, директор НП "Информационная культура".

Традиционными для данной сферы деятельности пока остаются и многоаспектные вопросы о статусе и реальной поддержке аналитиков и аудиторов, изучающих данные по госзакупкам на общественных началах, по собственному зову. Эти вопросы постепенно разрешаются по мере наполнения информацией раздела “Общественный контроль” на сайте zakupki.gov.ru и др.

Зима тревоги нашей

Основная заслуга 94-ФЗ в том, что госзакупки вышли из-за плотно притворенных дверей высоких кабинетов с лежащими на столах чиновниках важными бумагами и стали сегодня гораздо больше ассоциироваться с информацией, телекоммуникациями, порталами и прочими электронными делами. “Важным элементом нововведений должна стать ЕИС, которая, по замыслам разработчиков, обеспечит максимальную прозрачность закупок, - делает акцент Кирилл Кузнецов. – “Серьезные перемены ожидают нас и по части контроля, ведь для него появятся официальные инструменты,” – обещает он.

“В соответствии со ст. 4 №44-ФЗ, информационное обеспечение контрактной системы в сфере закупок предусматривает создание Единой информационной системы (ЕИС), - отметил Артем Вилкин. - С федеральной системой должны быть интегрированы региональные. Причем реестры и базы данных должны автоматически проверяться на связность и соответствие. В то же время, реальная подготовка к сроку информационно-технической инфраструктуры для контрактной системы вызывает большую обеспокоенность.”

“Предусмотренный 44-ФЗ функционал заметно сложнее, чем у действующего официального сайта, - подкрепляет общую обеспокоенность конкретными примерам г-н Кузнецов. - Планируется включение в состав ЕИС баз данных типовых документов, единой номенклатуры продукции, реестров (контрактов, недобросовестных поставщиков, банковских гарантий) и пр.”

Задача создания ЕИС сложная, насколько успешно удастся ее разрешить в отведенные сроки сказать затруднительно. Ведь по поводу подобных проектов накоплен и определенный негативный опыт.

“В данной связи вспоминается внедрение общероссийского официального сайта, своего рода «бета-тестерами» которого в свое время выступили госзакупщики и поставщики всей России,” - поделилась размышлениями г-жа Соломонова.

Впрочем, постепенно копится и другой опыт - успешного использования в “закупочных” целях уже сделанных ранее наработок. В частности, использование системы ЕСИА позволило сэкономить около 350 млрд. руб. при осуществлении закупок в соответствии с 223-ФЗ, о чем рассказал Сергей Гуральников, заместитель руководителя Федерального казначейства, в ходе своего выступления на весенней тематической конференции CNews. Эта цифра убедительная, сопоставимая с тем, сколько, предположительно, потеряло наше государство из-за несовершенства закупочной системы в прошлом году.

Наработки в рамках СМЭВ многократно окупают себя в ходе других госпроектов

Источник: Федеральное казначейство, 2013

Возможно, что эстафета передачи полезного опыта продолжится и дальше. Летом компанией ЛАНИТ был обновлен дизайн и функционал закупочного сайта. “Cайт гозакупок - уникальный проект и по объемам обрабатываемой информации, и по количеству посещений, и числу пользователей. В нем задействованы решения, которые можно использовать в других областях хозяйственной деятельности,” - считает Сергей Таран, гендиректор компании «Онланта».

“Наиболее серьезную проблему вижу именно в создании ИТ-инфраструктуры, - возвращается к теме трудностей Кирилл Кузнецов. - В прошлом были неоднократные срывы сроков разработки и запуска официального сайта, а уж о его функционале и надежности работы не высказывался только ленивый. Лет пять назад участники семинара во Владивостоке сказали мне: «Как хорошо, что мы работаем именно в нашем городе. Когда нам нужно размещать информацию на официальном сайте, то почти вся страна спит, а сайт доступен, работает и не «падает». Однако, инфраструктурная задача – вполне решаемая. По крайней мере, с финансовой точки зрения на нее предусмотрены средства, достаточные для того, чтобы привлечь самых профессиональных ИТ-разработчиков”.

Согласно осеннему постановлению правительства №727 Минэкономразвития будет отвечать за выработку требований к закупочной ЕИС, создаваемой на базе www.zakupki.gov.ru., а также ведать вопросами, связанными с ее эксплуатацией. Ряд опрошенных CNews весной этого года экспертов высказали тогда свои опасения по поводу того, что ЕИС будет практически реализоваться лишь ближе к его концу, с ожидаемыми, в этой связи, всем хорошо знакомыми последствиями.

В конце лета, по инициативе зам. министра связи Михаила Евраева, Минкомсвязи обратилось в следственные органы по поводу ненадлежащей системы независимой регистрации, интегрирующей портал госзакупок с системой «ФАС контроль», что также, пожалуй, не внушает дополнительного оптимизма. Уже с наступлением зимы должно стать более-менее ясно, станет ли ЕИС очередным долгостроем.

Общественный контроль становится конструктивным

Важным текущим аспектом является вынос на открытое общественное обсуждение госзакупок, стоимостью свыше миллиарда руб. с последующим анализом таких крупных приобретений у единственного поставщика. То, чем раньше занимались отдельные энтузиасты, постепенно становится частью системы. Примечательны также постатейный разбор и внесение предложений по 44-ФЗ и других документов, подерживаемые рядом интенет-ресурсов. Недавние события в Росреестре, помимо прочего, свидетельствуют и о возросшей эффективности и, возможно, объективности контрольной работы по расходованию госсредств.

Подобного рода “жареными” примерами - типа раскрытия в конце лета группы мошенников в Москве, промышлявшей поддельными банковскими гарантиями для закупочных аукционов или же факта возбуждения уголовного дела против самого МВД РФ по поводу покупки ПО для документооборота, - сегодня можно легко загромоздить любую аналитическую статью. Упустив за этим главное.

Возможно, что более важным является другое: то, что все это в последние годы стало не только своевременно предаваться гласности, но и постепенно становится предметом цивилизованного обсуждения открытыми сообществами экспертов, а не отдельными деятелями, явно стремящимися сделать при сем политическую карьеру.

Если разобраться, то работа аудиторов не должна привлекать к себе столь большого внимания. Ведь это дело, требует, скажем так, профессиональной отстраненной незаинтересованности, необремененности побочными целями и постоянного беспристрастного стремлению к объективности и не к чему другому. Работа эта - тяжелая, кропотливая и, вообще говоря, довольно скучная для простых обывателей, поскольку требует достаточно редкого сплава личных качеств. Отдав дань уважения тем, кто не побоялся в числе первых привлечь внимание общества к острым, очевидным вопросам, пора уже все-таки перейти и к конструктиву.

В рамках Открытого Правительства, кураторам которого Дмитрий Медведев поручил обеспечить методологическое сопровождение ФКС совместно с профильными министерствами, сейчас идет, например, деловое обсуждение вопросов, касающихся защиты интересов электронных площадок в связи с введением ФКС. Информацию о закупках можно привести в качестве примера открытых данных, на базе которых начали предоставлять сервисы коммерческие компании.

Перевод несколько “ажиотажной” закупочной темы в рабочее русло следует, пожалуй, признать в числе важнейших событий года. Знаковым можно назвать и привлечение к конструктивной работе таких общественных организаций как “Роспил”. Общественно-организационную составляющую сегодня имеет смысл упомянуть наравне с важной темой создания ЕИС для закупок.

Таким образом, тема госзакупок привлекает к себе сегодня особенно много внимания, а сценариев, связанных с введением ФКС, эксперты предлагают в изобилии. По какому из них будут развиваться реальные события, связанные, в частности, с созданием ИКТ-инфраструктуры для ФКС, мы должны окончательно узнать в ближайшие месяцы.

Где, прежде всего, нужно прямо сейчас приложить совместные усилия государства, ИТ-компаний, а также общественных организаций?

“Отдельно хотелось бы выделить пакет ИТ-проектов, связанных со введением единой контрактной системы. Напрямую он, может быть, не влияет на улучшение проживания граждан в РФ, но имеет большое значение для всех государственных структур. Реализация его ИКТ-составляющей потребует концентрации усилий многих игроков этого сегмента российского рынка,” – дает вариант ответа на вопрос Вячеслав Елагин, зам. директора департамента по работе с госорганизациями компании «Ай-Теко».