СМЭВ оказала благотворное влияние на госуслуги еще на стадии проекта, когда ведомства начали сокращать число ненужных им на практике справок, собираемых с населения.

В частности, в связи со РСМЭВ, было отобрано 38 региональных сведений, 35 из которых должны были к 1 июля 2012 г. превратиться в унифицированные сервисы в каждом из регионов. Вместо этого, Минкомсвязи сообщило о том, что тестирование сервисов возложено на РТК. «Все необходимые поручения «Ростелекому» даны, на наш взгляд, проблем с тестированием сервисов быть не должно, – заверил глава Минкомсвязи Николай Никифоров. – Мы завершим тестирование к 1 декабря».

Волны вместо сервисов

“Начиная с 12 января 2013 г. Минкомсвязь, совместно с Росреестром и ФНС, планирует направить первые межведомственные запросы от федеральных органов власти в адрес регионов. – читаем мы в другом пресс-релизе. – Это будут тестовые запросы в продуктивном контуре системы”. Но и в начале 2012-го, спустя полгода, процесс тестирования не увенчался массовым запуском сервисов в эксплуатацию.

Владимир Захаров, руководивший проектным офисом СМЭВ с февраля 2013 г., этой осенью покинул свой пост. Сообщив напоследок о том, что первая волна вывода в СМЭВ региональных сведений, предоставляемых (пилотными) субъектами по запросам ФОИВ, практически завершена. От таких метафор перед глазами встает картина бушующего моря с летающими над ним чиновниками-буревестниками госинформатизации.

Однако, сбросив чарующее наваждение, можно заметить, что все эти “волны вывода” должны были накатить и отхлынуть еще год назад. Оставив после себя не поэтичный мысленный пейзаж, а исправно работающий региональный сегмент СМЭВ, позволяющий реализовать требования 210-ФЗ не в теории, а на практике. Последствием всей этой эпопеи с нерадивыми тестировщиками, возможно, стало то, что Минкомсвязи стало гораздо менее уверенно списывать недочеты в работе на плохую организацию работы других ведомств и организаций. Даже в тех случаях, когда это действительно так. Близящийся к завершению год показал, что реальных результатов от поиска крайнего ждать не приходится.

Стандартизация с учетом специфики региона

Помимо региональных подразделений ФОИВ, РСМЭВ призвана обслужить, пожалуй, главную свою пользовательскую аудиторию – порядка 24 тыс. органов местного самоуправления (ОМС). Основным отличием от сопоставимых по своему масштабу внедрений в коммерческом секторе в данном случае служит то, что СМЭВ должна учитывать и адаптироваться под особенности регионального законодательства, а вовсе не централизованно изменяемые бизнес-регламенты крупной компании. В регионах можно найти целый “букет” различных госуслуг, весьма схожих по своей сути. Работа по их унификации выгодна тем, что делает доступными для ОМС типовые решения, а для интеграторов весьма полезна, поскольку увеличивает емкость рынка и маржу.

“Стандартизация должна осуществляться не на муниципальном, а, как минимум, на региональном уровне,” – уверен Андрей Бурин, руководитель департамента по работе с госсектором компании «ФОРС». “Для коммерческой компании подстроиться и поставлять решения, соответствующие региональной нормативной базе, имеет смысл только на рынок достаточной емкости – в регион,” – продолжает директор проектного департамента компании ЛАНИТ” Виктор Серебряков. “Полностью универсальные решения не всегда могут быть созданы, – напоминает Владимир Кохан, директор по развитию бизнеса компании Digital Design. – На помощь должны приходить федеральные и региональные рекомендации, правила и стандарты, позволяющие привести «к общему знаменателю» в том числе и некоторую специфику местного законодательства”.

Несмотря на распоряжение Правительства РФ № 1506-р от 07.09.2010 г., утвердившее сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, сложности с их “видовым разнообразием” у практикующих в регионах интеграторов остаются и сегодня. Неким прототипом стандартизированных базовых решений для регионов может послужить облачное ПО типа адаптеров для запроса сведений из СМЭВ, пригодных для ввода в эксплуатацию в регионах – быстро и с минимальными трудозатратами.

“Обычно в регионе основных ИС может быть 4–5 шт (ЗАГС, служба занятости, АХД). К ним, часто, уже есть коннекторы. Большинство же других задач межведомственного взаимодействия может быть решено установкой «универсальных рабочих мест» которые умеют формировать запросы и получать ответы через СМЭВ. Подобная задача может быть решена в течение года для тысяч рабочих мест,” – подчеркивает выгоды типового подхода Роман Кругляков, гендиректор компании “Армада”.

Чрезмерное увлечение стандартизаций может привести как игнорированию местной специфики управления, так и к монополизации рынка тем или иным вендором с последующими застойными явлениями. “Если то, что сделано по части муниципалитетов, будет механически повторено во всех 23 тыс. муниципальных образований РФ, это приведёт к установлению монополии. А без конкуренции неизбежно пострадает качество,” – предостерегает Тимур Ахмеров, гендиректор компании «БАРС Груп». Чисто технический вопрос со стандартами, таким образом, сильно завязан на организационную составляющую и принятие управленческих решений.

Технологическое единство

Содержательная часть основных сообщений СМЭВ кодируется в формате XML, а изменяться могут лишь форматы описания информационных объектов, причем архитектурное единство системы гарантируется СОА. У РСМЭВ можно найти лишь незначительные технологические отличия, вроде добавления дополнительных ЭЦП на уровне регионального узла и т.п. Они не дают серьезных оснований выделить ее в составе единой СМЭВ на концептуальном уровне. И позволяют, с теоретических позиций, уверенно утверждать, что проблемы регионального сегмента можно разрешить по аналогии с “федеральными”.

“Как и для любой гетерогенной системы, для СМЭВ свойственны проблемы конвертации различных форматов и протоколов обмена сообщениями. Но это технические проблемы. И рано или поздно они будут окончательно решены, - уверена Оксана Гузиенко, исполнительный директор компании «РосИнтеграция». – До внесения поправок в Федеральный закон № 152-ФЗ "О персональных данных" существенные сложности возникали так же при передаче между участниками персональных данных, однако апрельская поправка заметно упростила эти процедуры”.

С этим, в принципе, согласен Вячеслав Абисалов, директор компании "Линк-сервис": “Изменение форматов документов, конечно, вынудит разработчиков каждый раз дорабатывать ИС, интегрированные с соответствующими сервисами. Всю систему СМЭВ в целом это не заденет. Транспортные форматы в ней менялись (дорабатывались) всего несколько раз. В рамках системы такого масштаба, тем более на этапе внедрения, будет неудивительно, что часть сервисов будет работать нестабильно,” – добавляет он. “ИТ-составляющая СМЭВ не слишком сложна, но как любая интеграционная шина она очень чувствительна по части устойчивости работы,“– подчеркивает, Вячеслав Елагин, зам. директора департамента по работе с госорганизациями компании «Ай-Теко».

Региональные сервисы испортил организационный вопрос

Так и не найдя концептуальных технологических отличий для РСМЭВ, мы легко отыщем организационные: зависимость локальных разработчиков от регламентов ФОИВ и Минкомсвязи.

“Посмотрите, что происходит сейчас – обращает наше внимание Евгений Оноприенко, директор по развитию BSS Engineering. – Некоторые ФОИВы меняют форматы сервисов “с завтра”, а информацию об изменениях публикуют сегодня. Разработчики не волшебники, чтобы за одну ночь разобраться в изменениях, доработать ПО, протестировать и передать в субъекты готовые изменения. Это происходит все чаще. ФОИВы, видимо, почувствовали ослабление контроля, уверовали, что им за это ничего не будет”.

Впрочем и со стороны ФОИВ можно услышать жалобы типа “из 6 разработанных нами версий регламента нам одобрили лишь одну”. С субъективной точки зрения интеграторов, регулятор не только не успевает управлять изменениями форматов сервисов ФОИВ в оптимальном для всех режиме, но и добавляет дополнительную “струю хаоса” своими собственными быстроменяющимися регламентами и методическими рекомендациями.

“Последний год наглядно показал, что постоянные изменения требований к сервисам, на одном только федеральном уровне, уже значительно снизили эффективность работы СМЭВ, – рассказывает Александр Лопарев, директор региональных проектов «Корпорации ПАРУС». – Различные ФОИВ используют сервисы разных версий, не успевая привести их к одному знаменателю. Разработчики региональных сегментов электронного правительства пытаются самостоятельно адаптировать свои системы к различным версиям федеральных сервисов. Вариант централизованного регулирования сервисов работает медленно, а другой вариант, – децентрализованного регулирования, – пока что требует значительных затрат”.

И все-таки она падает

Интеграторы всегда бывают чем-то недовольны и часто призывают ввести мораторий на изменения в стандартах. Слушая их, иногда приходишь к мысли о том, самое сложное для отечественного регулятора – это просто, на какое-то время, воздержаться от какой бы то ни было деятельности. Что, впрочем, не отменяет необходимости централизованно регулировать работы в рамках той же СМЭВ.

Продолжая рассуждения по поводу СМЭВ, можно заметить, что система представляет собой на деле, скорее, автоматизированную сеть, построенную в соответствии с весьма передовыми архитектурными подходами, на базе ПО ведущих вендоров. Сдавалась в эксплуатацию она, конечно же, в великой спешке, а любая мелочь в таких масштабах имеет особое значение, поскольку способна вызвать некий негативный “нелинейный эффект”. И все же, с теоретической точки зрения, не совсем понятно, как можно обвалить такого рода систему или сеть путем, скажем, добавления в нее пары новых сервисов-запросов к данным.

Ничего не остается, как обратиться к фактам: в конце августа СМЭВ (вместе с порталом госуслуг) практически простояла в течение рабочего дня. Есть еще другие “нестабильности функционирования СМЭВ”, о которых докладывали Дмитрию Медведеву в июне. И, наконец, есть проблемы, погребенные под “волнами тестирования”, которые, наверняка, заставляли конкретных пользователей отказаться практического применения электронных сервисов. По причинам, оставшимся известными только им.

Как бы ни было, всецело полагаться на функционирование СМЭВ в режиме 24х7 пока что недальновидно. На ее бесперебойную работу может сегодня повлиять множество организационных, технических и прочих факторов, причем самых неожиданных.

Например в июле СМЭВ (вместе с порталом госуслуг и ЕСИА) исключили, по формальной причине, из федерального реестра. Это был сильный, неожиданный и несколько парадоксальный ход со стороны Роскомнадзора, получающего сведения в т.ч. при помощи этой самой СМЭВ. Уверенности регионам, строящим свои системы на базе федеральных разработок, он явно не прибавил.

Нарушение закона не может быть поводом?

Может ли сбой в работе СМЭВ послужить форс-мажорным, оправдывающем просрочку в деле предоставления госуслуг обстоятельством, до конца неизвестно. Как впрочем, неизвестна должность и ФИО первого чиновника, расставшегося со своим креслом, или хотя бы стулом, по причине нерасторопности или нерадивости в деле непосредственного обслуживания граждан, вяло жалующихся по всем этим поводам.

Проблем с нормативно-правовой базой вроде бы давно уже нет. “До 1 сентября 2012 г. обеспечить введение административного наказания в виде дисквалификации за грубое или неоднократное нарушение государственными и муниципальными служащими стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг,” – читаем мы, в частности, в указе Президента «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» от 7 мая 2012 года. Завершая отвлеченно философствовать, остается предположить, что прямые нарушения 210-ФЗ попросту не могут быть грубыми и, уж тем более, неоднократными, особенно – в регионах. И это несмотря на то, что техническая база для оказания госуслуг, в виде РСМЭВ, в срок не создана. Как бы там ни было, всякий раз, когда начинаешь искать причины просрочек и сбоев работы РСМЭВ в ее мелких отличительных особенностях, приходится снова и снова возвращаться к оргвопросам, непосредственно к технологиям не относящимся. И вполне возможно, что основная проблема, которую предстоит разрешить, лежит именно в этой плоскости.